สัญญาซื้อขายวัสดุฯก่อสร้างของอบต.เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ | คมชัดลึก

 

 

 

          ในเบื้องต้นแล้ว...เราจะเข้าใจความหมายของ “สัญญาทางปกครอง” ว่าหมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันเป็นคำนิยามที่ปรากฏอยู่ในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

 

 

          หากสังเกตคำนิยามข้างต้นจะพบว่า กฎหมายใช้คำว่า “หมายความรวมถึง” ซึ่งโดยทั่วไปแล้วในบทนิยามศัพท์อื่นๆ ของพระราชบัญญัติดังกล่าว หรือพระราชบัญญัติอื่นก็ตาม มักจะใช้คำว่า “หมายความว่า” ในการอธิบายความ เช่น “กฎ” หมายความว่า...”

          คำนิยามของสัญญาทางปกครองดังกล่าวจึงเป็นเพียงการให้ความหมายอย่างกว้างของสัญญาทางปกครองเท่านั้น มิใช่การนิยามความหมายโดยเฉพาะเจาะจงเช่นเดียวกับคำนิยามอื่นๆ ดังนั้นเจตนารมณ์ของกฎหมายดังกล่าวจึงมิได้จำกัดให้สัญญาทางปกครองมีเพียง 4 ประเภท ที่เรียกได้ว่าเป็น “สัญญาทางปกครองโดยผลของกฎหมาย” เท่านั้น หากแต่ยังมีสัญญาทางปกครองประเภทอื่นอีก ที่อาจกำหนดโดยกฎหมายเฉพาะเรื่อง หรือในกรณีที่องค์กรฝ่ายตุลาการ ไม่ว่าจะเป็นศาลหรือคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลก็ตาม เป็นผู้วินิจฉัยเนื้อหาสาระและองค์ประกอบของสัญญาแต่ละกรณีไปว่า ถือเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ซึ่งกรณีนี้เรียกได้ว่าเป็น “สัญญาทางปกครองโดยสภาพ”

          โดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ 6/2544 วันที่ 10 ตุลาคม 2544 ได้อธิบายขยายความสัญญาทางปกครองดังกล่าวให้ชัดเจนขึ้น กล่าวคือ นอกจากนิยามตามกฎหมายข้างต้นแล้ว สัญญาทางปกครองยังหมายถึง “…สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครอง หรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล…”

          นอกจากนั้น...คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ยังได้วินิจฉัยและอธิบายความเพิ่มเติมจากมติของที่ประชุมใหญ่ดังกล่าว ว่าสัญญาทางปกครองมีลักษณะเป็น “…สัญญาจัดหาหรือจัดให้มีเครื่องมือหรืออุปกรณ์ที่สำคัญหรือจำเป็นเพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล…” เช่น สัญญาว่าจ้างเพื่อจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ ILS ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับใช้ในการควบคุมการบินเวลาสภาพอากาศไม่ปกติ อันเป็นเครื่องมือสำคัญที่ผู้รับจ้างจะต้องจัดหามาโดยเฉพาะสำหรับช่วยการเดินอากาศ ไม่สามารถจัดหาได้ทั่วไปในท้องตลาด ทั้งนี้เพื่อให้การจัดระบบการจราจรและการขนส่งทางอากาศดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง ดังนั้นสัญญาว่าจ้างดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง (คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 9/2551)

 

          วันนี้...นายปกครองมีตัวอย่างอุทาหรณ์จากคดีปกครองที่น่าสนใจในเรื่องดังกล่าวมานำเสนอ โดยเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายวัสดุอุปกรณ์ก่อสร้าง เช่น ทรายมูล หิน เหล็ก วัสดุต่างๆ ขององค์การบริหารส่วนตำบลกับร้านค้า โดยคดีนี้องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ได้ทำสัญญาซื้อวัสดุอุปกรณ์ก่อสร้างจากร้านค้าของนาย ก. หลายครั้ง เพื่อนำไปบำรุงรักษาและก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภค แต่ อบต.ดังกล่าวชำระเงินค่าวัสดุอุปกรณ์ก่อสร้างไม่ครบถ้วน นาย ก. จึงยื่นฟ้อง อบต. ต่อศาลปกครองเพื่อขอให้ชำระเงินค่าวัสดุอุปกรณ์ก่อสร้างที่ค้างชำระให้แก่ตน

          ประเด็นปัญหาที่ศาลปกครองพิจารณา ก็คือสัญญาซื้อขายวัสดุอุปกรณ์ก่อสร้างระหว่าง อบต. กับ นาย ก. มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง หรือไม่?

          ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่าสัญญาซื้อขายวัสดุอุปกรณ์ก่อสร้าง เช่น ทราย หิน เหล็ก ที่ทำขึ้นระหว่าง นาย ก. กับ อบต. ถือเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อสัญญาซื้อขายดังกล่าวเป็นเพียงการซื้อวัสดุอุปกรณ์ก่อสร้างทั่วไป ซึ่งไม่อาจถือได้ว่าวัสดุก่อสร้างดังกล่าวเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์ที่สำคัญและจำเป็นแก่การจัดทำบริการสาธารณะในด้านสาธารณูปโภค และไม่อาจถือได้ว่าเป็นสัญญาที่ให้ นาย ก. จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อีกทั้งไม่ปรากฏข้อกำหนดที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของ อบต. ที่มีอยู่เหนือ นาย ก. คู่สัญญา สัญญาซื้อขายดังกล่าวจึงมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 283/2561)

          จึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า... สัญญาที่หน่วยงานของรัฐทำกับเอกชนไม่จำเป็นต้องเป็นสัญญาทางปกครองเสมอไป กรณีสัญญาซื้อขายวัสดุอุปกรณ์ก่อสร้างทั่วๆ ไปของหน่วยงานของรัฐ ไม่ถือเป็นสัญญาจัดหาหรือจัดให้มีเครื่องมือหรืออุปกรณ์ที่สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะ จึงมิใช่สัญญาทางปกครอง หากแต่เป็นสัญญาที่หน่วยงานของรัฐทำขึ้นกับเอกชนซึ่งตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเท่าเทียมกัน อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแพ่งนั่นเองครับ...

          (ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355 และสืบค้นเรื่องอื่นๆ ได้จาก www.admincourt.go.th เมนูวิชาการ เมนูย่อยอุทาหรณ์จากคดีปกครอง)